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许善达财政收入用于社保比重太小奢侈品市场和消费

2020-02-15 18:54:06来源:励志吧0次阅读

许善达:“税收与税源不一致”影响京津冀协同发展

(本文是国家税务总局原副局长许善达在2014’崇礼•中国城市发展可持续论坛上的发言整理)

现在的税收制度是1994年税制改革时形成的框架,差不多运行6、7年的时间到2001年后,当时评估新税制运行时发现,这个税制格局在设计原则上有一个重大的缺点,就是不符合“税收与税源的一致性”原则。那时候税收理论没有提出这个原则,在实际设计方案中间也就没有实行这个原则。但这是欧洲、美国、印度、巴西、南非、阿根廷等很多国家税制一个特别重要的原则。中国过去计划经济固然没有这个原则,即使到了市场经济以后,税收理论界也没有把它从西方的经济学、税收学里面吸收过来。我们国家是企业在那儿注册,在那儿领发票,就到那儿申报交税。现在只有若干项税额不是以注册地交税的,比如建筑安装的营业税,公司在那儿注册不管,营业税交给项目所在地,这个是符合“税收与税源的一致性”原则的,但是增值税、所得税、消费税等等都没有履行这个原则。所以在现实中,由于总部经济的发展,一个企业产业链要延长,总部具有控制产业链里分支机构产品和服务价格的权利,而交税和定价有联系,致使税收与税源差异大。

举几个案例,广西和贵州有一个电站,这个电站发的电要卖到广州去,当时一个单位电量是32块钱的税款,由于电力公司总部在广东的发达城市里,在电发电的价格计价的时候,一个单位电量给广西和贵州的税收各只有2块钱,而广东拿了28块钱。当时这个发电价格是公司内部定价,不是市场价,税务局依照价格收税,定完以后就出现这个格局。结果,电厂用的是广西和贵州的资源、劳动力,移民、污染也在广西和贵州,但只交给两省各单位电量2块钱的税,广东用电得到单位电量28块钱的税。国家税务总局在法定权限范围以内调剂计税价格,使得广西、贵州各得11元税收,广东得10元。还有内蒙古和北京昌平的一个案例,内蒙古把电发到北京,但给内蒙的税收太少,当时法律授权国家税务总局调剂,这1调剂昌平少了十个亿的税,内蒙那个县则一下多了十个亿的税。这个调剂不是把北京的税收给了内蒙,而是这么多年昌平实际上多拿了内蒙的税,现在相当于还给内蒙了。

也有在法定授权范围内税务总局解决不了的,比如西气东输,天然气从新疆一直往东,最后终点是上海,公司不会注册在乌鲁木齐、兰州,当然注册在上海,那营业税就会交给上海,所有的运费算在一起,税都交给上海,而沿途经过的10几个省,几千千米,提供埋设管道、治安、供水、供电、居民住房等很多的社会服务,但是没有税收,这个显然是不合理的,这是税制设计上的一个缺陷。如果税收分配贯彻税收与税源一致的原则,则总部在什么地方,对各地税收收入的多少影响就小了。西气东输总部在上海没有关系,税收依照运费在十几个省分配,会鼓励更多地方发展经济而不是去寻求总部。

国家还是应该让各地方在发展经济的同时能够获得那份自己创造的税源的税收,然后再处理各地与中央的关系,不够的话申请中央补贴,多了给中央交,在这个基础上给居民提供公共服务。如果京津冀做到这样,三个地方的协同要比现在协同要好很多,困难要少很多,对企业来讲也更有益。其实企业特别希望接受这个原则,很多大的集团公司不希望到总部一个地方交税,他们的分支机构希望得到当地的支持,一部分税交给地方,地方提供的服务就更好。但好多企业即便这么想也落实不了,税还要交到总部所在地。如果做到了这个,对企业发展会减少很大的障碍,对地方经济发展、对提供公共服务都有好处。

现在各地地方发展经济都很努力,总部愈来愈多,企业做大了,要把产业链延长,要控制很多分支机构,所以现在税源的散布相对比较均衡一点,但是由于制度设计的缺点,税收的散布产生的差距大于税源的分布,这个是不合理的。像欧洲、美国,他们的法律是不允许的,欧洲的增值税是各国自己定税率,比如在通讯方面,卢森堡移动通讯的税率是5%,法国、德国都是10%,所以当时电信公司觉得这里头好像有机会,就把公司注册到卢森堡,然后对法国、德国及其他欧洲国家提供电讯服务,这些公司在卢森堡申报交税,依照卢森堡税法一分钱税很多交,但是德国、法国还有其他国家到欧盟提出申述,最后欧盟做出决定,除在卢森堡提供服务的税依照5%留下,剩下的全部退回公司,由公司根据在德国、法国的营业额依照德国、法国的税率重新交税。欧洲很多大企业不一定在大城市,可以说鳞次栉比的,欧洲的城市布局跟中国差别很大的,比如大众公司总部在沃尔夫斯堡,是一个小镇,美国可口可乐公司总部也在亚特兰大一个很小的镇上。总部不一定设在大的地方,你设在那儿没关系,只要税源在这个区域内,不管总部在那儿,最后该给税源地的税少不了一分钱。这个税收制度下,总部经济不会把其他地方创造的税吸收走,这样他的城市布局就变成一种鳞次栉比的局面。我们这种一个税源地构成的税收被其他地方拿走的现象非常普遍,而且愈演愈烈。

京津冀区域也是一样,这个问题不解决,区域发展会遇到很大的阻力。总部都放在北京,北京肯定吸引力大。将来经济联系愈来愈密切了,企业重组会构成很多团体性的公司,集团公司注册在北京或天津,最后不管河北的税源地再怎样努力发展,还是收不到税,不能提供公共服务,那经济发展就会遇到很扭曲的状态。河北有关财务部门、税务部门也可以算一算,税源里有多少税没有收,如果有这样一个报告,这个原则被决策者接受,河北能提供的公共服务要强得多。京津冀过去行政区划构成的一些妨碍经济发展的制度缺点,要好好研究,提出一些新的更加符合市场机制的制度创新,没有这个条件的话,光是一般性的讲几个地方协同,实现效果是比较难的。

最近几年,税收制度有一个比较大的进步,2007年通过《企业所得税法》的时候,全国人大收到很多地方人大的报告,认为把所得税汇总计算缴纳对于集团发展绝对是一个正确的政策,但是集中缴纳以后,其他地方的所得税款都交给注册地,这个不符合市场经济原则。汇总计算交税是符合市场原则的,但是汇总后税都交到总部是不符合市场经济原则的。后来2008年全国人大通过《企业所得税法》的时候同时做了一个决议,让国务院解决这个问题,后来国务院在所得税的问题上发了一个文件,规定了要依照企业总部及各个分支机构的因素分配所得税,比如有销售收入、工资总额、资本金,依照几个因素各占1/3。这个文件已经发了,是我们国家税制历史上很大的进步,原则上提出了税制要服从税源,而不是都集中在总部所在地。

但是这个文件规定还不够完全,比如说一个最大的不足就是若干大型央企的所得税不分配,恰恰这些大型央企的所得税数额巨大,因此所得税向税源所在地分配的那些企业相对所得税数额不大,所以各地得的钱不多,真正所得税多的不分。比如,几大银行总部在北京,利润很多,但银行的利润不仅是北京创造的,工商银行、建设银行在全国那么多地方有分支,利润来源是全国,乃至还有海外的分支机构,但是所得税都交到北京了。

今后“税收与税源一致性”应当成为一个税制原则,但学术界现在还有争辩,有一些学者认为,不要管什么税收分给谁,税收集中了以后,由中央来平衡。但这个说法在市场经济国家,比如美国、欧洲是不被接受的。首先是在地方之间谁的税给谁,然后才是中央和地方的关系,再来平衡,最后中央根据公共服务均等化实施转移支付。我国在这个领域有进步,但目前还没确认为税制原则。学术界,包括有关部门,各地的、人大,应当更多的投入这个研究,构成共鸣。这对我们国家今后的发展,特别对发展比较慢的地区,这个支持是非常大的,他们能给居民提供更好的公共服务。

京津冀的各个部门之间的沟通是有好处的,但是重大问题仅靠各个部门的沟通解决不了,因为各个部门的沟通是在理念上的沟通。比如河北、北京的税务局能把税制改了吗?作为一个省级税务局不能提这个事,只能在征收管理上衔接好,减轻纳税人的负担,真正税收制度改革的工作需要上层解决。京津冀区域中的这个税收问题,需要有一个更高的机构,协调有关的部门,提出以改革、以制度创新解决这个问题。在现有制度框架内,那只能解决一些比较小的问题。

习提出京津冀协同发展,他提出这个要求跟甚么有关?跟前一段时间河北砍掉几千万吨的产能有关,包括钢铁、水泥及污染比较严重的产能,对河北来说无论是就业还是税收付出了很大的代价。原来河北靠这个发展,有一定的税收、就业,现在为了解决污染问题,承担了这么大的本钱。现在提出来京津冀协同发展,我认为是希望在一种新的体制下,让河北不要靠这种污染来发展,而是靠三个行政区之间有一种更新的经济结构组合。但是这类组合不是几个企业之间,或几个部门之间就能解决的,而需要靠一个打破行政区划的制度创新,要打破现在的制度障碍,让京津冀这三个地方有一种新的发展格局,出现一种新的局面。但是这样一个目标需要更高的层面,靠一些部门之间的调和,像这么大的问题是解决不了的。

所以我想关键还是决策层要把这个“税收与税源一致性”原则贯彻到税制的改革中,税收政策调剂中间去,我相信实行这样一个东西对我们全部国家各个地方的发展都会起到很大的推动作用。这是我们国家下一步财税改革中,一个长时间对国家发展、履职、经济发展具有巨大正能量的措施。贯彻这个原则需要在理论上得到共鸣,决策层能够采用。现在财税制度上需要改革的问题还很多,税源和税收不一致只是其中一个,但这个缺陷的影响确切比较大,应当尽快纳入改革日程。

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